Em dezembro de 2025, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) concluiu o julgamento do Tema Repetitivo nº 1.294[1], oportunidade em que fixou tese relevante acerca da impossibilidade de utilização do Decreto nº 20.910/1932 para fins de reconhecimento da prescrição intercorrente no curso de processos administrativos sancionadores de Estados e Municípios na ausência de lei local específica (“O Decreto 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia”).
A discussão submetida ao STJ tinha por objetivo definir se o Decreto nº 20.910/1932[2], que regula a prescrição quinquenal para pretensões contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, poderia disciplinar a prescrição intercorrente das pretensões da Fazenda estadual ou municipal na ausência de norma específica. Em outras palavras, discutia-se a possibilidade de aplicação do decreto por analogia para suprir eventual lacuna legislativa.
No entendimento do STJ, a matéria atinente à prescrição intercorrente nos processos administrativos sancionadores subnacionais é de competência exclusiva dos entes federados, e que o reconhecimento do uso do prazo previsto no Decreto nº 20.910/1932 por analogia violaria a separação dos poderes. O voto condutor afirma, de modo expresso, que “não compete ao Poder Judiciário criar prazos, causas interruptivas ou marcos iniciais por analogia ou interpretação extensiva, sob pena de usurpar a função normativa atribuída ao Poder Legislativo e comprometer a autonomia dos Estados e Municípios, esvaziando a eficácia do princípio da separação dos poderes.”
Em referência à discussão anterior, o STJ também reafirmou que a Lei Federal nº 9.873/1999[3], por sua vez, possui âmbito de aplicação restrito à Administração Pública Federal, não se estendendo aos processos administrativos nos Estados e Municípios.
Para avaliar os reflexos da tese firmada no Tema Repetitivo nº 1.294, nosso Time Ambiental elaborou um material que explica o instituto da prescrição e avalia as disposições legais sobre a prescrição intercorrente em cada estado.
A prescrição, modalidades existentes e sua função no ordenamento jurídico
A prescrição é instituto do direito brasileiro destinado a impor limites temporais ao exercício de pretensões, evitando que litígios permaneçam indefinidamente abertos.
No âmbito do Direito Administrativo Sancionador, a prescrição atua como controle do poder punitivo estatal, pois impede que a Administração, por inércia ou desorganização, mantenha indefinidamente processos pendentes/em curso, submetendo o administrado a um estado de permanente incerteza. Assim, além de produzir efeitos processuais, a prescrição reflete uma concepção constitucional de limitação do Estado pelo tempo, razão pela qual a sua não observância afronta diretamente a segurança jurídica dos administrados.
A doutrina classifica a prescrição administrativa sancionadora em três modalidades principais: prescrição punitiva, intercorrente e executória. Cada uma delas incide em momento distinto do exercício do poder sancionador estatal, conforme se verifica do quadro abaixo:
| Modalidade de Prescrição | Definição | Prazo |
| Prescrição da Ação Punitiva | Prazo para a Administração instaurar o processo administrativo e exercer sua pretensão punitiva. | 5 anos (regra geral do art. 1º da Lei Federal nº 9.873/1999[4] e do art. 21 do Decreto Federal nº 6.514/2008[5]) |
| Prescrição Intercorrente | Ocorre quando o processo, já instaurado, fica paralisado[6] por período injustificado por inércia da Administração Pública. | 3 anos (art. 1º, §1º, Lei Federal nº 9.873/1999[7] e art. art. 21, §2º do Decreto Federal nº 6.514/2008[8]) |
| Prescrição da Ação Executória | Incide quando, após aplicada a penalidade, a Administração Pública não promove sua execução dentro do prazo. | 5 anos (art. 1º-A da Lei Federal nº 9.873/1999[9]). |
Impactos da tese nos processos administrativos sancionadores ambientais
A tese fixada no Tema Repetitivo nº 1.294 pelo STJ projeta efeitos sensíveis no campo do Direito Ambiental, notadamente ao impossibilitar a utilização do Decreto 20.910/1932 para fins de reconhecimento da prescrição intercorrente no curso de processos administrativos sancionadores (i.e. autos de infração, embargos, notificações) que tramitam nos estados e municípios.
Isto porque, ao afastar a aplicação do Decreto nº 20.910/1932 como parâmetro supletivo e condicionar o reconhecimento da prescrição intercorrente à existência de lei específica editada por cada ente federativo, o STJ passa a impedir que se utilize norma federal para estabelecer uma limitação temporal mínima e comum do poder sancionador ambiental.
Não só, a tese firmada reafirma e aprofunda a fragmentação normativa, atribuindo a cada Estado e Município a liberdade para legislar, ou não legislar, sobre a matéria. Na prática, a depender da unidade federativa em que o processo administrativo sancionador tramita, o administrado poderá estar submetido a prazos razoáveis e definidos ou, ao revés, poderá permanecer indefinidamente vinculado a um processo administrativo sem previsão de conclusão.
Embora o STJ tenha registrado que a inexistência de previsão legal sobre prescrição intercorrente não implicaria ausência de controle, remetendo a contenção da morosidade administrativa ao princípio constitucional da razoável duração do processo previsto no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal, tal diretriz revela-se insuficiente e pouco operativa, já que sem critérios objetivos de paralisação do feito, marcos claros de interrupção ou parâmetros temporais mínimos, o princípio acaba esvaziado de efetividade.
Sob uma perspectiva crítica, ainda que formalmente legalista, essa orientação permite, na prática, que os processos administrativos se prolonguem indefinidamente, esvaziando o conteúdo normativo da garantia da duração razoável do processo e normalizando a inércia estatal como fator estrutural do procedimento sancionador. Em vez de induzir a Administração a adotar marcos temporais claros e a gerir seus feitos com eficiência, transfere-se o ônus ao administrado, que passa a depender da judicialização para obter o reconhecimento de uma prescrição que deveria ser controlável e verificável dentro da própria esfera administrativa.
O resultado prático é a consolidação de um cenário em que a judicialização deixa de ser exceção e continuará a funcionar como instrumento ordinário de revisão dos processos administrativos sancionadores.
Além disso, a tese fixada também tem potencial de desincentivar a produção normativa qualificada por Estados e Municípios, que, não se vendo compelidos por um parâmetro federal ou jurisprudencial objetivo, podem optar deliberadamente por deixar de legislar sobre a matéria.
A ausência de legislação equivalente em diversos Estados e Municípios gerou, ao longo dos últimos anos, uma discrepância e falta de uniformização no tratamento jurídico da matéria.
A Prescrição Intercorrente nos Estados
A consolidação das informações revela um cenário desigual entre as unidades federativas e um relevante vazio normativo no que se refere à aplicação da prescrição intercorrente nos processos sancionadores em âmbito estadual. Se formos considerar a ideia de uniformidade do ordenamento jurídico, como base dos princípios da igualdade e segurança jurídica, por exemplo, a discrepância de tratamento normativo se revela extremamente nociva ao Direito e à sociedade.
Para exemplificar essa disparidade, nosso Time Ambiental organizou uma planilha consolidando as previsões normativas sobre o instituto da prescrição intercorrente nos Estados (Anexo 1).
Os dados analisados foram extraídos das legislações estaduais aplicáveis, conforme o exame das normas de cada unidade federativa, permitindo mapear, de forma objetiva, onde há ou não disciplina sobre o tema.
Esse levantamento ajuda a dimensionar a problemática da aplicação do instituto, revelando a amplitude do vazio normativo existente e a falta de uniformidade no tratamento jurídico da matéria no âmbito subnacional:
- Estados com normas mais antigas disciplinando o processo administrativo sancionador não possuem previsão de prescrição intercorrente;
- • AC, AL, BA, DF, ES, MA, MS, MG, PB PR, PE, RN, RR, SE e TO ainda operam integralmente sem previsão normativa própria, apoiando-se apenas em interpretações subsidiárias e decisões casuísticas;
- Como contraponto, informações disponíveis em bases públicas e decisões judiciais sugerem que, em Estados de grande relevância ambiental, como MG[1], MT[2] e SP[3], a tramitação média de processos frequentemente supera cinco anos.
A partir desse cenário, observa-se o motivo da tentativa de recorrer a normas federais por analogia, como o Decreto nº 20.910/1932 ou mesmo dispositivos da Lei Federal nº 9.873/1999: a construção de algum parâmetro temporal mínimo capaz de controlar a inércia da Administração Pública e de conferir previsibilidade ao administrado na ausência de legislação estadual ou municipal específica sobre a prescrição intercorrente.
Com a fixação da tese no Tema Repetitivo nº 1.294, essa possibilidade é integralmente afastada, restando inviabilizado o uso supletivo de tais diplomas como base normativa para o reconhecimento da prescrição intercorrente nos processos sancionadores subnacionais. A consequência prática é a transferência do controle da morosidade administrativa para um modelo eminentemente casuístico, no qual caberá ao Poder Judiciário, à luz das circunstâncias de cada processo, definir o que configura violação ao princípio da razoável duração do processo.
Referências Bibliográficas:
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, págs. 1086/1097.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 28. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2015, págs. 1034/1035.
[1] Disponível em: https://www.abes-dn.org.br/anaiseletronicos/29_Download/TrabalhosCompletosPDF/VI-013.pdf
[2] Disponível em: https://primeirapagina.com.br/meio-ambiente/82-das-infracoes-ambientais-levam-mais-de-5-anos-para-serem-julgadas/
[3] Disponível em: https://www.abes-dn.org.br/anaiseletronicos/29_Download/TrabalhosCompletosPDF/VI-013.pdf
[1] A controvérsia em questão foi analisada nos Recursos Especiais nº 2.002.589/PR, e nº 2.137.071/MG, ambos sob a relatoria do Ministro Afrânio Vilela.
[2] Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d20910.htm.
[3] A Lei Federal nº 9.873/1999 estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9873.htm.
[4] Art. 1o. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
[5] Art. 21. Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
§ 1º Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração.
[6] Nos termos da Lei Federal nº 9.873/1999, a interrupção da prescrição somente ocorre em caso de (i) notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (ii) por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; (iii) pela decisão condenatória recorrível; ou (iv) por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. Já o Decreto Federal nº 6.514/2008 dispõe que a interrupção da prescrição ocorre em caso de (i) pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; (ii) por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato, isto é, aqueles atos que impliquem instrução do processo; e (iii) pela decisão condenatória recorrível.
[7] Art. 1o. Omissis. § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
[8] Art. 21. Omissis § 2o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.
[9] Art. 1o-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.
