Avanços e atrasos na regulamentação da política nacional de pagamento por serviços ambientais
Após mais de cinco anos da instituição da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (“PNPSA”), por meio da Lei Federal nº 14.119/2021[1], foi publicado o Decreto Federal nº 13.018/2026[2], que regulamenta a PNPSA e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (“PFPSA”), bem como dispõe sobre o Comitê Estratégico do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (“CEPSA”) e a Rede Nacional de Conhecimento sobre Pagamento por Serviços Ambientais (“Rede-PSA”).
O Decreto é mais um ato normativo que objetiva impulsionar e regular o tema dos pagamentos por serviços ambientais (“PSA”), inciativa que busca remunerar pessoas físicas e jurídicas que adotem iniciativas voltadas à manutenção, recuperação ou melhoria dos ecossistemas.
Assim como o texto da PNPSA, a redação do novo Decreto passou por extenso período de elaboração e só foi concluída após consulta pública promovida pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (“MMA”) entre os meses de junho e julho de 2025, a qual contou com mais de 700 contribuições[3].
Apesar do período prolongado e das colaborações da sociedade civil, o Decreto deixou de regulamentar dois temas de extrema relevância previstos na PNPSA: o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (“CNPSA”) e os incentivos tributários aplicáveis aos valores recebidos a título de PSA, além de outros pontos que também dependerão de complementação legislativa.
Por outro lado, em que pese o Decreto não tenha regulamentado a PNPSA em sua completude, considera-se um avanço em tópicos relevantes da Política, conforme passamos a destacar a seguir:
Salvaguardas socioambientais
Definidas no Decreto como “os requisitos objetivos e verificáveis que indicam a conformidade das iniciativas de PSA com os marcos normativos vigentes no País em temas climáticos, ambientais e socioeconômicos”, as salvaguardas socioambientais deverão ser observadas em todas as iniciativas, projetos e programas, públicos e privados, de PSA, visando “prevenir, mitigar e remediar impactos negativos, e garantir a proteção dos direitos humanos, dos ecossistemas e das comunidades afetadas”.
Entre as salvaguardas socioambientais, além daquelas mais evidentes, a exemplo da garantia de transparência na gestão dos recursos e da não promoção de supressão de vegetação nativa em desacordo com o Código Florestal (Lei Federal nº 12,651/2012[4]), merecem destaque também: (i) o cumprimento à Lei Federal nº 14.785/2023, à Lei Federal nº 15.070/2024 e às demais normas aplicáveis ao uso de agrotóxicos e bioinsumos; (ii) o cumprimento das regras e diretrizes nacionais sobre o uso do fogo; e (iii) a adequação das condições de segurança, higiene e de salubridade dos trabalhadores.
O Decreto também oferece especial destaque às salvaguardas adicionais, previstas para as ações que envolvam povos indígenas, comunidades quilombolas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares:
- Garantia ao consentimento livre, prévio e informado, nos termos da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (“OIT”)[5];
- Respeito à autonomia, aos protocolos comunitários de governança, a repartição equitativa de benefícios e às formas locais de reuniões de consulta e engajamento, aos direitos territoriais, culturais e sociais, e aos conhecimentos tradicionais, inclusive aqueles associados ao uso do patrimônio genético, previsto na Lei Federal nº 13.123/2015[6] (“Lei da Biodiversidade”);
- Valorização aos sistemas produtivos e de manejo da sociobiodiversidade;
- Garantia à compatibilidade das ações propostas com os planos de gestão territorial e ambiental ou outros acordos coletivos existentes; e
- Garantia à compatibilidade das ações com o plano de manejo da unidade de conservação e com as orientações dos órgãos gestores dos territórios coletivos.
Monitoramento ambiental
Com a finalidade de garantir “a comprovação da prestação efetiva do serviço ambiental na área objeto de contratação e dos resultados socioambientais obtidos”,o Decreto também introduziu o monitoramento ambiental, que deverá ser pactuado entre os pagadores e os provedores de serviços ambientais e evidenciado por meio de laudo comprobatório.
Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (“PFPSA”)
Previsto originalmente no art. 6º da PNPSA[7], o PFPSA, que visa estabelecer os serviços ambientais que serão remunerados pela União, também foi objeto de regulações adicionais no âmbito do Decreto.
Quanto às ações/projetos elegíveis para o PFPSA, foram repetidas, em grande parte, aquelas já elencadas no art. 7º da PNPSA, com as ressalvas de que: (i) não poderão ser computadas áreas de reserva legal ou de preservação permanente no âmbito da recuperação e recomposição da cobertura vegetal nativa de áreas degradadas; e (ii) deverá ser garantida a integridade para além das áreas legalmente protegidas, na “conservação das áreas cobertas por vegetação nativa passíveis de autorização de supressão para uso alternativo do solo”.
Paralelamente, além de elencar cláusulas obrigatórias, o Decreto também dedicou uma seção aos requisitos de validade e condições dos contratos que serão firmados com a União, reforçando a necessidade de inscrição dos imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural (“CAR”), a inexistência de sobreposição com áreas embargadas e a ausência de descumprimento do provedor de eventual termo de ajustamento de conduta ou compromisso ambiental firmado com os órgãos competentes.
Por fim, foram definidas as fontes de recursos do PFPSA, que poderão contar, além de dotações orçamentárias específicas, com doações e recursos provenientes de projetos REDD+[8], de fundos públicos e privados compatíveis com as finalidades do Programa, ou de compensações e reparações de danos ambientais, dentre outros.
Responsabilidades e obrigações propter rem
Com um capítulo exclusivamente dedicado ao tema, o Decreto buscou reforçar a previsão do art. 22 da PNPSA no sentido de que as obrigações previstas em contratos de PSA são de natureza propter rem, ou seja, são vinculadas à área e devem ser cumpridas pelos proprietários dos imóveis, independentemente de mudanças de titularidade, pelo prazo estabelecido nos instrumentos.
Nesse sentido, foi previsto que as obrigações assumidas são transferidas automaticamente aos novos titulares, mesmo nos casos em que o PSA é efetuado por meio de títulos de crédito (certificados de REDD+), de forma a “garantir a continuidade dos serviços ambientais, conforme as condições estabelecidas em contrato”.
A única exceção à regra vale para as inciativas de PSA que não tenham envolvimento direto do uso do imóvel, nas quais as obrigações são de natureza pessoal, “restritas às partes contratantes e intransferíveis a sucessores ou novos adquirentes”.
Lacunas na regulamentação
Por fim, cabe comentar os pontos que, apesar de previstos na PNPSA, ficaram de fora da regulamentação promovida pelo Decreto, e que foram elencados em suas Disposições Finais:
- incentivos tributários aplicáveis aos valores recebidos a título de PSA: inciativa relevante para tornar os pagamentos por serviços ambientais economicamente competitivos, em relação a outros usos possíveis dos recursos naturais. A regulamentação do tema ainda dependerá de ato conjunto posterior do MMA e do Ministério da Fazenda; e
- Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (“CNPSA”): o instrumento previsto no art. 16 da PNPSA para armazenar “os contratos de pagamento por serviços ambientais realizados que envolvam agentes públicos e privados, as áreas potenciais e os respectivos serviços ambientais prestados e as metodologias e os dados que fundamentaram a valoração dos ativos ambientais, bem como as informações sobre os planos, programas e projetos que integram o PFPSA” ainda dependerá de regulamentação por parte do MMA. Porém o ato somente será editado após regulamentação dos incentivos tributários ao PSA.
Ainda, há pontos que foram abordados em mais detalhes no Decreto, mas para os quais também foi sinalizada a necessidade de regulamentação adicional, a exemplo da definição dos subprogramas do PFPSA e da criação do Comitê Estratégico do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (“CEPSA”).
Em conclusão, apesar do avanço normativo e da demanda crescente dos prestadores de serviços ambientais por inciativas de remuneração efetivas, ainda há diversos pontos em aberto na PNPSA, dificultando o uso prático e difundido do instrumento, em especial nos contratos de PSA firmados com os entes públicos, que, salvo iniciativas pontuais, ainda não se materializaram como programas estruturados e economicamente viáveis[9].
Bibliografia
BRASIL. Decreto nº 13.018, de 11 de junho de 2026. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ed. 108, p. 1, 12 jun. 2026. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/decreto-n-13.018-de-11-de-junho-de-2026-712014598. Acesso em: 20 jun. 2026.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 28 maio 2012. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm. Acesso em: 20 jun. 2026.
BRASIL. Lei nº 13.123, de 20 de maio de 2015. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 14 maio 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13123.htm. Acesso em: 20 jun. 2026.
BRASIL. Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 13 jan. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14119.htm. Acesso em: 20 jun. 2026.
NOVO decreto federal amplia possibilidades de pagamento por serviços ambientais ao agro, mas ainda exige regulamentação. Sistema FAEP, Curitiba, 15 jun. 2026. Disponível em: https://www.sistemafaep.org.br/novo-decreto-federal-amplia-possibilidades-de-pagamento-por-servicos-ambientais-ao-agro-mas-ainda-exige-regulamentacao/. Acesso em: 20 jun. 2026. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Convenção nº 169 sobre povos indígenas e tribais. Genebra: OIT, 1989. Disponível em: https://www.oas.org/dil/port/1989%20Conven%C3%A7%C3%A3o%20sobre%20Povos%20Ind%C3%ADgenas%20e%20Tribais%20Conven%C3%A7%C3%A3o%20OIT%20n%20%C2%BA%20169.pdf. Acesso em: 20 jun. 2026.
[1] Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14119.htm
[2] Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/decreto-n-13.018-de-11-de-junho-de-2026-712014598
[3] Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/decreto-da-lei-de-pagamento-por-servicos-ambientais-lei-n-14119-2021
[4] Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm
[5] Disponível em: https://www.oas.org/dil/port/1989%20Conven%C3%A7%C3%A3o%20sobre%20Povos%20Ind%C3%ADgenas%20e%20Tribais%20Conven%C3%A7%C3%A3o%20OIT%20n%20%C2%BA%20169.pdf
[6] Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13123.htm
[7] Art. 6º Fica criado o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA), no âmbito do órgão central do Sisnama, com o objetivo de efetivar a PNPSA relativamente ao pagamento desses serviços pela União, nas ações de manutenção, de recuperação ou de melhoria da cobertura vegetal nas áreas prioritárias para a conservação, de combate à fragmentação de habitats, de formação de corredores de biodiversidade e de conservação dos recursos hídricos.
[8] Sigla para “Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa Provenientes do Desmatamento e da Degradação Florestal, Conservação dos Estoques de Carbono Florestal, Manejo Sustentável de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono Florestal”. O REDD+ é um mecanismo global desenvolvido no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) para recompensar países em desenvolvimento por conservar suas florestas.
[9] Disponível em: https://www.sistemafaep.org.br/novo-decreto-federal-amplia-possibilidades-de-pagamento-por-servicos-ambientais-ao-agro-mas-ainda-exige-regulamentacao/