Radar Ambiental: The institute of intercurrent prescription and topic no. 1,294 of the stj

In December 2025, the First Section of the Superior Court of Justice ("STJ") concluded the judgment of Repetitive Theme No. 1,294[1], an opportunity in which it established a relevant thesis on the impossibility of using Decree No. 20,910/1932 for the purpose of recognizing the intercurrent statute of limitations in the course of administrative sanctioning proceedings of States and Municipalities in the absence of a specific local law ("Decree 20.910/1932 does not provide for the intercurrent statute of limitations, and cannot be used as a normative reference for its recognition in state and municipal administrative proceedings, even if by analogy").

The discussion submitted to the STJ aimed to define whether Decree No. 20,910/1932[2], which regulates the five-year statute of limitations for claims against the federal, state, or municipal Treasury, could regulate the statute of limitations for claims of the state or municipal Treasury in the absence of a specific rule. In other words, the possibility of applying the decree by analogy to fill any legislative gap was discussed.

In the STJ's understanding, the matter relating to the intercurrent statute of limitations in subnational sanctioning administrative proceedings is the exclusive competence of the federated entities, and that the recognition of the use of the period provided for in Decree No. 20,910/1932 by analogy would violate the separation of powers. The leading vote expressly states that "it is not up to the Judiciary to create deadlines, interruptive causes or initial milestones by analogy or extensive interpretation, under penalty of usurping the normative function attributed to the Legislative Branch and compromising the autonomy of the States and Municipalities, emptying the effectiveness of the principle of separation of powers.”

In reference to the previous discussion, the STJ also reaffirmed that Federal Law No. 9,873/1999[3], in turn, has a scope of application restricted to the Federal Public Administration, not extending to administrative proceedings in States and Municipalities.

To evaluate the consequences of the thesis established in Repetitive Theme No. 1,294, our Environmental Team prepared a material that explains the statute of limitations and evaluates the legal provisions on the intercurrent statute of limitations in each state.

The statute of limitations, existing modalities and their function in the legal system

The statute of limitations is an institute of Brazilian law intended to impose time limits on the exercise of claims, preventing litigation from remaining open indefinitely.

Within the scope of Administrative Sanctioning Law, the statute of limitations acts as a control of the state's punitive power, as it prevents the Administration, due to inertia or disorganization, from indefinitely maintaining pending/ongoing proceedings, subjecting the administrated to a state of permanent uncertainty. Thus, in addition to producing procedural effects, the statute of limitations reflects a constitutional conception of limitation of the State by time, which is why its non-observance directly affronts the legal certainty of the administrated.

The doctrine classifies the sanctioning administrative statute of limitations into three main modalities: punitive, intercurrent, and enforceable prescription. Each of them falls at a different time in the exercise of the state's sanctioning power, as can be seen in the table below:

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Impacts of the thesis on administrative environmental sanctioning proceedings

The thesis established in Repetitive Theme No. 1,294 by the STJ projects significant effects in the field of Environmental Law, notably by making it impossible to use Decree 20,910/1932 for the purpose of recognizing the intervening statute of limitations in the course of administrative sanctioning proceedings (i.e. infraction notices, embargoes, notifications) that are processed in states and municipalities.

This is because, by rejecting the application of Decree No. 20,910/1932 as a supplementary parameter and conditioning the recognition of the intercurrent statute of limitations to the existence of a specific law enacted by each federative entity, the STJ now prevents the use of a federal rule to establish a minimum and common time limitation of the environmental sanctioning power.

Não só, a tese firmada reafirma e aprofunda a fragmentação normativa, atribuindo a cada Estado e Município a liberdade para legislar, ou não legislar, sobre a matéria. Na prática, a depender da unidade federativa em que o processo administrativo sancionador tramita, o administrado poderá estar submetido a prazos razoáveis e definidos ou, ao revés, poderá permanecer indefinidamente vinculado a um processo administrativo sem previsão de conclusão.

Embora o STJ tenha registrado que a inexistência de previsão legal sobre prescrição intercorrente não implicaria ausência de controle, remetendo a contenção da morosidade administrativa ao princípio constitucional da razoável duração do processo previsto no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal, tal diretriz revela-se insuficiente e pouco operativa, já que sem critérios objetivos de paralisação do feito, marcos claros de interrupção ou parâmetros temporais mínimos, o princípio acaba esvaziado de efetividade.

Sob uma perspectiva crítica, ainda que formalmente legalista, essa orientação permite, na prática, que os processos administrativos se prolonguem indefinidamente, esvaziando o conteúdo normativo da garantia da duração razoável do processo e normalizando a inércia estatal como fator estrutural do procedimento sancionador. Em vez de induzir a Administração a adotar marcos temporais claros e a gerir seus feitos com eficiência, transfere-se o ônus ao administrado, que passa a depender da judicialização para obter o reconhecimento de uma prescrição que deveria ser controlável e verificável dentro da própria esfera administrativa.

O resultado prático é a consolidação de um cenário em que a judicialização deixa de ser exceção e continuará a funcionar como instrumento ordinário de revisão dos processos administrativos sancionadores.

Além disso, a tese fixada também tem potencial de desincentivar a produção normativa qualificada por Estados e Municípios, que, não se vendo compelidos por um parâmetro federal ou jurisprudencial objetivo, podem optar deliberadamente por deixar de legislar sobre a matéria.

A ausência de legislação equivalente em diversos Estados e Municípios gerou, ao longo dos últimos anos, uma discrepância e falta de uniformização no tratamento jurídico da matéria.

A Prescrição Intercorrente nos Estados

A consolidação das informações revela um cenário desigual entre as unidades federativas e um relevante vazio normativo no que se refere à aplicação da prescrição intercorrente nos processos sancionadores em âmbito estadual. Se formos considerar a ideia de uniformidade do ordenamento jurídico, como base dos princípios da igualdade e segurança jurídica, por exemplo, a discrepância de tratamento normativo se revela extremamente nociva ao Direito e à sociedade.

Para exemplificar essa disparidade, nosso Time Ambiental organizou uma planilha consolidando as previsões normativas sobre o instituto da prescrição intercorrente nos Estados (Anexo 1).

Os dados analisados foram extraídos das legislações estaduais aplicáveis, conforme o exame das normas de cada unidade federativa, permitindo mapear, de forma objetiva, onde há ou não disciplina sobre o tema.

Esse levantamento ajuda a dimensionar a problemática da aplicação do instituto, revelando a amplitude do vazio normativo existente e a falta de uniformidade no tratamento jurídico da matéria no âmbito subnacional:

• Estados com normas mais antigas disciplinando o processo administrativo sancionador não possuem previsão de prescrição intercorrente;

• • AC, AL, BA, DF, ES, MA, MS, MG, PB PR, PE, RN, RR, SE e TO ainda operam integralmente sem previsão normativa própria, apoiando-se apenas em interpretações subsidiárias e decisões casuísticas;

• Como contraponto, informações disponíveis em bases públicas e decisões judiciais sugerem que, em Estados de grande relevância ambiental, como MG[1], MT[2] e SP[3], a tramitação média de processos frequentemente supera cinco anos.

A partir desse cenário, observa-se o motivo da tentativa de recorrer a normas federais por analogia, como o Decreto nº 20.910/1932 ou mesmo dispositivos da Lei Federal nº 9.873/1999: a construção de algum parâmetro temporal mínimo capaz de controlar a inércia da Administração Pública e de conferir previsibilidade ao administrado na ausência de legislação estadual ou municipal específica sobre a prescrição intercorrente.

Com a fixação da tese no Tema Repetitivo nº 1.294, essa possibilidade é integralmente afastada, restando inviabilizado o uso supletivo de tais diplomas como base normativa para o reconhecimento da prescrição intercorrente nos processos sancionadores subnacionais. A consequência prática é a transferência do controle da morosidade administrativa para um modelo eminentemente casuístico, no qual caberá ao Poder Judiciário, à luz das circunstâncias de cada processo, definir o que configura violação ao princípio da razoável duração do processo.

Referências Bibliográficas:

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, págs. 1086/1097.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 28. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2015, págs. 1034/1035.

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[1] Disponível em: https://www.abes-dn.org.br/anaiseletronicos/29_Download/TrabalhosCompletosPDF/VI-013.pdf

[2] Disponível em: https://primeirapagina.com.br/meio-ambiente/82-das-infracoes-ambientais-levam-mais-de-5-anos-para-serem-julgadas/

[3] Disponível em: https://www.abes-dn.org.br/anaiseletronicos/29_Download/TrabalhosCompletosPDF/VI-013.pdf

[1] A controvérsia em questão foi analisada nos Recursos Especiais nº 2.002.589/PR, e nº 2.137.071/MG, ambos sob a relatoria do Ministro Afrânio Vilela.

[2] Available at https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d20910.htm.

[3] A Lei Federal nº 9.873/1999 estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9873.htm.

[4] Art. 1^o.  Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
[5] Art. 21.  Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
§ 1º Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração.

[6] Nos termos da Lei Federal nº 9.873/1999, a interrupção da prescrição somente ocorre em caso de (i) notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (ii) por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; (iii) pela decisão condenatória recorrível; ou (iv) por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. Já o Decreto Federal nº 6.514/2008 dispõe que a interrupção da prescrição ocorre em caso de (i) pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; (ii) por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato, isto é, aqueles atos que impliquem instrução do processo; e (iii) pela decisão condenatória recorrível.

[7] Art. 1^o. Omissis. § 1^o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
[8] Art. 21. Omissis § 2^o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.

[9] Art. 1^o-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.