Radar Ambiental: limites da intervenção judicial na conversão de multa ambiental: STJ afeta Tema Repetitivo nº 1447
Corte Superior decidirá se o Poder Judiciário pode determinar a substituição de multa ambiental por medidas alternativas ou se essa prerrogativa é exclusiva do órgão ambiental
No dia 26.05.2026, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) afetou ao regime dos recursos repetitivos (arts. 1.036 a 1.041 do Código de Processo Civil) a controvérsia sobre a conversão de multas ambientais em prestação de serviços, registrando-a como Tema Repetitivo nº 1447. A questão delimitada é “[d]efinir se a substituição da pena de multa aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas, se encontra no exclusivo âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade desse ato administrativo”.
A conversão de multas ambientais em prestação de serviços pode ser realizada na modalidade (i) direta, com a implementação, pelo autuado, de serviço de preservação, de melhoria e de recuperação da qualidade do meio ambiente, ou (ii) indireta, com adesão a projeto previamente selecionado pelo órgão federal emissor da multa.
Foram selecionados pela Comissão Gestora de Precedentes da Corte como representativos da controvérsia o REsp 2.225.938/DF, REsp 2.225.936/AC e REsp 2.226.575/RR, todos de relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues[1].
Nos processos judiciais afetados, o IBAMA recorre de acórdãos do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (“TRF-1”) que determinavam a conversão judicial de multas ambientais com base em critérios como proporcionalidade e na hipossuficiência do autuado. O IBAMA alega violação do art. 72, § 4º, da Lei Federal nº 9.605/98[2] e dos arts. 141 a 148 do Decreto Federal nº 6.514/2008[3], sustentando que a conversão é faculdade administrativa, e não direito subjetivo do autuado.
De outro lado, há precedentes do TRF-4 e do próprio STJ que sinalizam que a conversão de multas se insere na discricionariedade administrativa, devendo o pedido ser formulado na via administrativa, sob pena de preclusão.
Parecer do Ministério Público Federal sobre o Tema
No Parecer nº 550/2026, apresentado no dia 28.07.2026, o Ministério Público Federal (“MPF”) opinou pelo provimento do recurso do IBAMA, sob o argumento de que a discussão não se refere à inafastabilidade do controle de legalidade e proporcionalidade, mas se o Judiciário pode substituir a sanção administrativa com base em questões fáticas como hipossuficiência ou baixa lesividade. O MPF sustentou que a jurisprudência recente da Segunda Turma do STJ (AgInt no REsp 2.243.094/MG; AgInt no REsp 1.948.085/PE) é enfática no sentido de que a substituição se situa no âmbito da discricionariedade, não podendo o Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo.
Em que pese o órgão ministerial federal tenha reconhecido a desproporcionalidade da multa no caso concreto, concluiu que a sentença (que reduziu a multa) atuou nos limites do controle de legalidade; já o acórdão do TRF-1 (que determinou a conversão da multa em prestação de serviços) extrapolou esses limites. Ao fim, o MPF propôs a fixação da tese com a seguinte redação “[a] definição da pena a ser aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental encontra-se no âmbito de discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de sua legalidade e proporcionalidade”.
Memoriais da Defensoria Pública da União
Em memoriais apresentados no dia 03.08.2026, a Defensoria Pública da União (“DPU”) propôs tese que reconheça a sindicabilidade judicial da recusa de conversão, preservando a competência técnica do órgão ambiental.
A DPU sustenta que a competência do art. 72, § 4º, da Lei Federal nº 9.605/98 é discricionária quanto ao meio, mas vinculada quanto ao fim de recuperação ambiental. Assim, quando a multa serve menos à finalidade legal do que a prestação de serviços, entende que há desvio de finalidade sancionatória e reforça que o passivo de multas não pagas supera R$ 20 bilhões (com arrecadação efetiva inferior a 5%), ao passo que a conversão produz obrigação de fazer com resultado aferível. A DPU invocou precedentes do STJ sobre amplitude do controle de atos que restringem direitos (AREsp 1.806.617/DF), exigência de motivação contemporânea (AREsp 1.108.757/PI) e controle não limitado a aspectos formais em matéria sancionadora (MS 13.083/DF).
A DPU propôs a seguinte tese: “(a) Não cabe ao Judiciário substituir o órgão ambiental na definição e execução do projeto de recuperação; (b) cabe-lhe o controle de legalidade da recusa de conversão, inclusive quanto à motivação (específica, técnica e contemporânea); (c) constatada omissão, motivação genérica ou arbitrariedade, pode o Judiciário determinar a conversão, remetendo ao órgão ambiental a definição do projeto; e (d) comprovada vulnerabilidade socioeconômica, há dever reforçado de motivação técnica para a negativa.”
Efeitos imediatos e impactos práticos
Com a afetação, foi determinada a suspensão de todos os processos sobre a matéria nos quais tenha havido interposição de recurso especial ou agravo em recurso especial, inclusive aqueles em tramitação no STJ. A decisão do STJ terá efeito vinculante (art. 927, III, CPC) e impactará futuras ações judiciais em curso que buscam a conversão de multas ambientais.
Cenários possíveis
A depender da tese a ser fixada, o resultado do julgamento redefinirá os limites da atuação do Poder Judiciário frente às decisões administrativas de conversão de multa ambiental em prestação de serviços, com reflexos diretos na conduta dos órgãos ambientais durante o exercício do seu poder de polícia administrativa e na estratégia processual dos autuados:
Cenário | Consequência |
Conversão é ato exclusivamente discricionário | Judiciário exerce apenas controle de legalidade formal. Autuados devem requerer conversão na via administrativa. |
Judiciário pode determinar a conversão em hipóteses excepcionais | Intervenção judicial quando demonstrada desproporcionalidade, ausência de motivação técnica ou hipossuficiência, com remessa da execução ao órgão ambiental. |
Nos termos do art. 1.037, § 4º, do CPC, a suspensão dos processos sobrestados vigora pelo prazo máximo de um ano, findo o qual os recursos voltarão a tramitar caso o repetitivo não tenha sido julgado. Considerando que a afetação foi formalizada em 26.05.2026, o julgamento deve ocorrer, em tese, até maio de 2027.
Entidades com atuação ambiental, associações empresariais e organizações da sociedade civil com interesse na definição da tese podem requerer o ingresso como amicus curiae enquanto não iniciado o julgamento, na forma do art. 138 do CPC.
[1] Segundo consta, atualmente há cerca de 42 feitos em tramitação no STJ em que se discute o tema, além de 6 acórdãos e mais de 350 decisões monocráticas a respeito.
[2] Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: (...) § 4° A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.
[3] Art. 141. Não caberá conversão de multa para reparação de danos decorrentes das próprias infrações. Art. 142. O autuado poderá requerer a conversão de multa de que trata esta Seção até o momento da sua manifestação em alegações finais, na forma estabelecida no art. 122. Art. 142-A. O autuado, ao pleitear a conversão de multa, deverá optar pela: Omissis Art. 143. O valor dos custos dos serviços de preservação, conservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente será igual ou superior ao valor da multa convertida. Omissis Art. 144-A. O requerimento de conversão de multa na modalidade prevista no inciso I do caput do art. 142-A será instruído com o projeto, conforme as diretrizes estabelecidas pelo órgão federal emissor da multa. Omissis Art. 145. A autoridade julgadora deverá, em decisão única, julgar o auto de infração e o pedido de conversão da multa por ocasião do julgamento do auto de infração. Omissis Art. 146. Na hipótese de decisão favorável ao pedido, as partes celebrarão termo de compromisso, que estabelecerá os termos da vinculação do autuado ao objeto da conversão de multa pelo prazo de execução do projeto aprovado ou de sua cota-parte no projeto escolhido pelo órgão federal emissor da multa. Omissis Art. 147. Os extratos dos termos de compromisso celebrados serão publicados no Diário Oficial da União. Art. 148. O órgão federal emissor da multa definirá as diretrizes e os critérios para os projetos a que se refere esta Seção e a forma de acompanhamento e de fiscalização da execução dos serviços prestados em decorrência das multas a serem convertidas.