Radar Ambiental: REsp nº 1.840.012 – STJ reafirma vinculação do parecer da CTNBio para o licenciamento ambiental de OGMs

No âmbito do julgamento do Recurso Especial nº 1.840.012/PR, a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) reconheceu, por maioria, o caráter vinculante do parecer técnico prévio conclusivo da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (“CTNBio”) acerca da avaliação de risco e a necessidade de licenciamento ambiental de atividades envolvendo Organismos Geneticamente Modificados (“OGMs”), mesmo sob a égide da antiga Lei Federal nº 8.974/1995[1].

A ação de origem

O Recurso Especial teve origem em ação anulatória ajuizada em face do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (“IBAMA”), pela lavratura de auto de infração e termo de embargo, motivados pela realização de atividades de pesquisa com OGMs sem a Licença de Operação para Área de Pesquisa (“LOAP”), exigência prevista na Resolução nº 305/2002 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (“CONAMA”)[2].

O magistrado julgou procedente a ação, entendendo que as atividades de plantio e pesquisa estariam dispensadas de licenciamento, por considerar que o parecer técnico da CTNBio vincula os demais órgãos da Administração quanto aos aspectos de biossegurança dos OGMs e, uma vez afastada a potencialidade de impacto ambiental pela Comissão, no caso concreto, não caberia ao IBAMA exigir o licenciamento ambiental.

O entendimento foi inicialmente mantido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região ("TRF-4") em sede de apelação, mas posteriormente reformado em julgamento de embargos de declaração com efeitos infringentes, opostos pelo IBAMA e pelo Ministério Público Federal. 

Na reanálise do TRF-4, ficou consignado que, diferentemente da atual Lei de Biossegurança, que confere à CTNBio competência para deliberar “em última e definitiva instância” sobre a necessidade de licenciamento (art. 16, § 3º[3]), a legislação anterior preservava as competências dos órgãos de fiscalização para estabelecer exigências adicionais (art. 7º, § 1º[4]). Assim, desde a publicação da Resolução CONAMA nº 305/2002 até a entrada em vigor da Lei Federal nº 11.105/2005, a LOAP seria exigível às atividades envolvendo OGMs.

A decisão do STJ

Por maioria de votos, a 2ª Turma deu provimento ao recurso especial interposto pela empresa autuada, para reestabelecer a sentença de primeiro grau que havia anulado os atos administrativos.

Foram vencidos a Ministra Maria Thereza de Assis Moura (Relatora) e o Ministro Francisco Falcão, que acompanharam o entendimento do TRF-4, no sentido de que, na vigência da Lei Federal nº 8.974/1995, o parecer da CTNBio tinha caráter apenas consultivo e não condicionava o processo administrativo de licenciamento ambiental.

Contudo, prevaleceu o entendimento dos Ministros Afrânio Vilela (relator para o acórdão), Marco Aurélio Bellizze e Teodoro Silva Santos, que reconheceram:

(i) A competência técnica da CTNBio: Já à luz da Lei Federal nº 8.974/1995, a CTNBio detinha competência para emitir parecer técnico prévio conclusivo acerca dos aspectos de biossegurança do OGM e que, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal (“STF”) no julgamento da ADI nº 3.526, a Comissão é instância qualificada para realizar o estudo do OGM, inclusive sob o prisma ambiental;

(ii) O caráter vinculante do parecer: O parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio vincula os demais órgãos da Administração quanto aos aspectos de biossegurança do OGM, inclusive quanto à necessidade de licenciamento ambiental. O órgão ambiental não pode divergir dessa conclusão, sob pena de reavaliação indevida de matéria técnica já decidida pelo órgão com atribuição legal específica;

(iii) Os pressupostos do licenciamento ambiental: O licenciamento ambiental deve incidir sobre atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou capazes de causar degradação ambiental. Ausentes tais condições, nos termos de parecer técnico da CTNBio, não é legítima a exigência de licença;

(iv) A interpretação restritiva da Resolução CONAMA nº 305/2002: A Resolução deve ser interpretada em conformidade com a legislação de regência. Como ato infralegal, não pode ampliar as hipóteses de licenciamento, quando ausente o pressuposto de existência de atividade efetiva ou potencialmente poluidora. 

Com base nessas premissas, considerando que a autuação foi imposta exclusivamente pela falta de licenciamento ambiental, “em área reduzida, sem imputação de outros impactos ambientais”, o STJ declarou nulos o auto de infração e o termo de embargo lavrados pelo IBAMA.

Perspectivas

A decisão é relevante para reafirmar a competência técnica da CTNBio, mesmo sob a égide da antiga Lei Federal nº 8.974/1995, cuja redação era menos explícita quanto ao caráter vinculante de seus pareceres, no âmbito do licenciamento ambiental.

Ao reconhecer que já na legislação anterior cabia à CTNBio a palavra final sobre a necessidade de licenciamento, o STJ confere segurança jurídica às atividades exercidas no período entre a publicação da Resolução CONAMA nº 305/2002 e a entrada em vigor da Lei nº 11.105/2005, limitando a atividade sancionatória dos órgãos ambientais, nessas hipóteses.

Do ponto de vista prático, empresas e instituições que desenvolveram pesquisas com OGMs naquele período, amparadas por parecer favorável da CTNBio, têm agora respaldo jurisprudencial para questionar autuações fundamentadas exclusivamente na ausência de LOAP.

[1] A Lei Federal nº 8.974/1995, foi a primeira norma do Brasil a estabelecer regras de segurança e fiscalização para o uso de engenharia genética e a liberação de OGMs no meio ambiente, bem como criou a CTNBio. A Lei Federal nº 8.974/1995 foi revogada pela Lei Federal nº 11.105/2005.

[2] A Resolução CONAMA nº 305/2002 dispõe sobre Licenciamento Ambiental, Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto no Meio Ambiente de atividades e empreendimentos com Organismos Geneticamente Modificados e seus derivados. 

[3] Art. 16. Caberá aos órgãos e entidades de registro e fiscalização do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério do Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República entre outras atribuições, no campo de suas competências, observadas a decisão técnica da CTNBio, as deliberações do CNBS e os mecanismos estabelecidos nesta Lei e na sua regulamentação: (...) § 3º A CTNBio delibera, em última e definitiva instância, sobre os casos em que a atividade é potencial ou efetivamente causadora de degradação ambiental, bem como sobre a necessidade do licenciamento ambiental.

[4] Art. 7o Caberá aos órgãos de fiscalização do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura e do Abastecimento e do Ministério do Meio Ambiente, no campo das respectivas competências, observado o parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio e os mecanismos estabelecidos na regulamentação desta Lei: (...) § 1o  O parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio vincula os demais órgãos da administração, quanto aos aspectos de biossegurança do OGM por ela analisados, preservadas as competências dos órgãos de fiscalização de estabelecer exigências e procedimentos adicionais específicos às suas respectivas áreas de competência legal.